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关于第四届河北法治论坛召开情况的报告

编辑日期:2013/8/27 11:22:27 来源: 作者: 省法学会 阅读:1561次

编者按:按照省委提出的用法治思维和法制方式推进科学发展的重要指示精神,河北省法学会以“生态文明建设法治保障”为主题,在张家口市召开了第四届河北法治论坛,并形成了专题报告。省政协社法委主任钱晓钟、副主任周藏库要求社法委学习借鉴这次“论坛”的成果,反映社情民意,积极建言献策,不断开创社会和法制工作新局面。现将省法学会关于第四届河北法治论坛召开情况的报告刊发,供委员参考。      

                河北省法学会关于第四届河北法治论坛召开情况的报告

      按照年度工作安排,86-7日省法学会以“生态文明建设法治保障”为主题,在张家口市召开了第四届河北法治论坛。省委政法委副书记崔红星出席开幕式并讲话,张家口市委政法委领导出席开幕式并致辞,省法学会副会长田沧生主持了开幕式和闭幕式。来自省内法学界和法律界的近70余名代表参加了论坛。论坛共收到论文71篇,内容涉及生态文明建设的价值理念、制度支撑、诉讼机制、立法建议等诸多方面。河北大学政法学院院长孟庆瑜教授作了会议综述。此次论坛是在全面贯彻党的十八大精神和省委八届五次会议精神的重要时期召开的,也是深入开展群众路线教育实践活动期间的一项具体举措。通过专家学者的研究参与、交流互动、建言献策,旨在为我省生态文明建设的法治保障提供有益的理论依据。现将专家学者的主要观点整理如下,谨供领导决策参考:

一、生态文明建设与法治保障

党的十八大报告明确指出,“建设生态文明,是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计”。当下对于生态文明内涵的理解分二类,从文明形态的理解:一种是从文明的纵向发展形态上分析,将生态文明定义为是与原始文明、农业文明、工业文明并列的一种文明形态;一种是从文明的横向构成进行解读,将生态文明看作是与物质文明、精神文明、政治文明共同构成文明的整体。从生态理论维度的理解:一种是从自然生态系统的维度,把人类社会系统看成是自然生态系统的一个组成部分,主要探讨人类社会与自然的和谐关系;一种是从人类社会发展的维度,主要探寻人与自然和谐共处的方式。

建设生态文明,关键是正确认识人与自然的关系,协调处理好人类与环境的关系。党的十八大报告深刻指出,“面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程,努力建设美丽中国,实现中华民族永续发展”。必须“牢固树立生态文明理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策,着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”的观念。一是面临“需求文化”、“科学技术”和“经济发展”与生态价值之间的现实矛盾和冲突,我们需要重建“和谐生态价值观”、“和谐生态科学观”和“和谐生态发展观”。二是基于环境正义的法理反思,提出坚持国家优位,坚持市场分配,坚持法治规范,保障公众参与,保障人权和保障环保监管独立化、社会化的环境正义法理的行动改善路径。三是用法治方式提高环保履职能力,从“五位一体”总体布局高度定位环保工作,摆正经济与环境、监管与服务、当前与长远的关系,推进生态立省战略,建设生态文明。四是基于生态权保障,应坚持个人责任与社会责任共担,事先预防与事后救济并重,谁受益谁补偿、谁破坏谁保护,经济发展与生态保护齐驱,多管齐下、保障多元的理念,构建完备的预防机制和救济机制。五是建设生态文明需要夯实生态文明建设载体,整合现有环境保护法律系统,完善各种可操作的专门法律制度和公众参与制度。

目前,很多产业结构失调,环境与资源问题突出,这是先增长后环保的执政思路造成的,是不能依法行政造成的。因此,必须把强化法治和转变政府职能作为深化改革的重要方向,真正把环境保护确立为政府的主要公共管理和服务职能并且要有财政投入。政府担负着保证生态制度的科学有效供给,大力发展生态化技术创新等方面的责任。政府应当建立健全开展预防利益冲突的法制教育,完善防止利益冲突的相关制度,规范环境违法行为处罚裁量权,环境保护考核和监督机制等。同时,还要重视、规范和发挥民间组织在环境保护法治建设中的独特作用

二、生态文明建设与生态环境法律和制度建设

党的十八大指出,加强生态文明制度建设,要建立国土空间开发保护制度,完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。对于土地管理制度,针对我国土地利用总体规划方面存在的问题,有学者提出明确土地规划分工、优化土地利用规划的协调与衔接、衡平规划各方利益、提升规划公众参与等方面的对策,以强化土地利用规划的法治化,切实发挥土地利用规划的龙头与调控作用。针对土地空间开发利用的实际问题,以我国《物权法》第136条规定为依据,学者们分别从土地空间权产生背景及涵义、土地空间范围的界定、空间建设用地使用权的设定条件和登记制度、土地空间开发利用中的相邻权、地下空间权的权属、取得、出让等做出了较为深入的探讨。有学者则针对土地整理忽视生态效益的现实问题,明确提出推进土地整理产业化、制定土地生态环境系统评价规程、采用生态工程保护生态环境的对策建议。

对于水资源管理制度,在立法方面,必须建立最严格的水环境法律制度,确立水资源管理的“三条红线”(即水资源开发利用控制红线,用水效率控制红线和水功能区限制纳污红线),加强水环境法制的司法监督、社会团体监督和舆论监督。有学者借鉴中央立法与地方立法并重、法律实施与制度改革齐驱、法律保障与政策支持互补、制定新法与完善旧法共举和行政管理与公众参与结合的国外经验,提出完善项目实施制度,建立水权制度,通过水权交易市场实现水资源的有偿使用和优化配置,健全公众参与机制,健全水资源信息发布制度,加强水资源执法保护工作等水资源管理制度。另外从司法保护角度,应将个人纳入水污染诉讼主体、实现水资源司法保护的专业机构和管辖权、完善水资源司法保护的鉴定评估机构、完善水资源联合执法机制、建立专家陪审咨询制度、克服水资源案件行政司法取证矛盾、完善水权转换制度和确立水污染强制保险制度等建议

对于环境保护制度,针对农村环境恶化的现实,提出以生态文明统领经济建设、整治农村环境、重建社会道德体系,从根本上防范农村环境污染、从文化高度思考人与自然关系的解决思路。针对农民在环境保护领域的弱势境地,提出统筹城乡一体化进程,完善农村环境保护立法,加大农村环保资金投入,建立环境救济和补偿机制的对策建议。针对我国生态补偿制度的现实问题,提出健全生态补偿制度、拓宽融资渠道、加大补偿力度等。就我省严峻的农村环境保护形势,提出加强面源污染的治理力度走生态农业发展之路,完善法律保障体系,政府要加大农村污染防治资金投入,控制农村人口数量,提高农村人口素质,建立垃圾集中处理系统,加大宣传力度,使农村环保意识深入民心。

三、生态文明建设与环境资源犯罪

环境资源保护离不开刑事治理。在环境资源犯罪的刑事立法方面,基于法治思维语境下的环境权利配置缺失、环境监管权力异化和环境犯罪刑罚失灵的判断,提出环境立法理念应从“人类中心主义”转向“生态中心主义”;实行“强化预防”与“从严打击”并重的刑事政策;强化对地方政府和环保部门领导的环境追责机制,遏制政绩冲动和权力寻租;立法确认公民环境权,强化公众参与制度;形成资源环境成本内部化机制,避免排污者将污染成本转嫁给社会的环境犯罪防控理念和路径。基于《刑法修正案(八)》将“重大环境污染事故罪”修改为“污染环境罪”的立法变化,着重从污染环境罪的结果犯能否改为危险犯、主观要件能否改为“严格责任”以及刑罚等方面作了有益探讨。针对我国环境污染的现实情势,在全面评析现行环境资源立法基础上,提出制定《生态安全法》,在《刑法》中设置危害生态安全罪专章,增设有关罪名和没收财产刑等,将污染环境罪设置为危险犯而不是结果犯,明确污染环境罪的追诉标准、准确界定其他有害物质的法律内涵、建立和完善环境损害评估标准和机构,章规定破坏环境资源保护罪和增设“故意污染水资源罪”,以完善刑事立法的建议。

在污染环境犯罪构成方面,我国环境犯罪在立法技术层面均采用空白刑法规范的立法模式,构成要件的完整性依赖于其他法律、法规来补充。因此,要正确认定环境刑法规范,一要对补充规范进行识别,找到正确的补充规范;二要对空白规范进行填补,将补充规范的相关内容与构成要件的已有要素相结合,将不完整的构成要件还原为完整的构成要件。这就要求司法人员深入把握具体犯罪的本质,在形式合法性的前提下对犯罪构成要件进行实质性解释,完整、准确地界定环境犯罪的构成要件(素),从而实现对环境犯罪的正确认定。针对该罪主观构成要件问题,提出其主观罪过不应限于过失,司法实践并不排斥间接故意,罪过形式宜用“严格责任”的主张。针对环境污染罪适用率畸低、量刑偏低,罪刑失衡,环境污染犯罪成本低下,非法获益显著的现实问题,提出亟须向环境污染罪及环境监管失职罪“亮剑”的主张。

四、生态文明建设与环境公益诉讼

生态文明建设离不开环境纠纷的诉讼解决机制。从我国的现行立法来看,新修订的《民事诉讼法》第55条规定,使得有关环境公益诉讼制度建立的必要性和可行性问题尘埃落定。但是如何完善这一制度并保障其有效实施仍是一项有待深入研究解决的课题。有学者针对环境公益诉讼在司法运行中仍存在的诉讼主体不明、受案范围狭窄、配套细则缺乏、必要限制缺位、经费及责任模糊等突出问题,提出了确立环境权并完善新《民事诉讼法》,建立和细化环境民事公益诉讼的配套细则。通过市场机制,促成公共惩罚和私人惩罚的有效组合,共同致力于社会控制总成本的最小化。有学者基于我国环境公益诉讼的现实实践,提出放宽诉讼期限、扩大诉讼主体的范围、明确受案范围及管辖、坚持举证责任倒置原则、增设惩罚性赔偿机制与激励机制等建议。

在环境公益诉讼的具体制度方面,原告主体资格问题为不少学者关注。新《民事诉讼法》第五十五条将环境公益诉讼主体限定为“法律规定的机关和有关组织”,造成了诉讼主体不明确。对检察机关是否可作为诉讼主体争论最多。一种持赞成观点:一是可以摆脱环境行政机关参与公益诉讼的利益纠葛,保障环境公益诉讼的公正裁判;二是检察机关具备诉讼的能力与经验,职责超脱与独立,有利于司法裁判的顺利进行;三是将权力只授予检察机关,可以防止职责推诿,也便于公益诉讼行为不当时的责任追求。四是检察机关本身是权力监督机关,在环境公益诉讼过程中,又实现了对环境行政机关的执法监督。一种持反对观点:一是检察机关提起环境公益诉讼,有悖于我国传统民事诉讼中的当事人理论,自身如果参加到环境公益诉讼中既于法无据,也无法对自身的行为实施监督。二是检察机关直接参与到环境公益诉讼中,就会使国家公权力干预到民事私权利领域,不符合民事诉讼的特点,也不符合现代法治的理念。三是检察机关直接参加到环境公益诉讼中,违反民事诉讼中当事人诉讼地位平等原则。作为国家法律监督机关的人民检察院还拥有多重身份,既可以作为原告参加诉讼,又可以作为法律监督机关监督法院审理案件,行使监督权,极有可能影响法院公正审理,损害法律的公平。另外更多的人认为环保组织作为公益诉讼主体具有得天独厚的优势,也是未来发展方向。其特性:社会性,这使环保组织与政府组织或官办团体区别开来;专业性,环保组织是保护环境的专业性组织,该组织具备专业的技术力量和专门性的服务人才;非营利性,这使得环保组织表现出更多的公益性。关于个人,当前不宜作为公益诉讼的主体。

总之,生态文明建设即需要法治作坚强后盾,更需要社会的人文情怀。要在全社会大力倡导“尊重自然、顺应自然、保护自然”的理念,更要把不管黑猫白猫,破坏生态文明建设就不是好猫的生态观念深入。