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关于推进环境污染引入第三方治理的调研报告

编辑日期:2016/3/11 14:07:34 来源: 作者: 阅读:2081次

  环境污染第三方治理是排污者通过缴纳或按合同约定支付费用,委托专业环境服务公司进行污染治理的治污模式。推进环境污染第三方治理,有利于优化政府资源和社会资源配置,增加优良环保设施供给;有利于先进技术、管理的研发推广应用,提升环境污染治理效率;有利于政府转变职能,推动环保产业快速发展。作为拱卫首都的畿辅重地、生态极为敏感的河北,环境保护责任重大,亟需建立以环境质量全面改善为目标,以环境公用设施、工业园区、重点行业等领域为重点,以市场化、专业化、产业化为导向,逐步形成统一开放、竞争有序、监管有力、诚信规范的第三方治理市场机制。

  一、我省环境污染引入第三方治理现状

  环境污染引入第三方治理主要涉及环境公用设施、工业园区和重点行业三个方面。近些年,我省在城镇污水、垃圾处理,工业企业除尘、脱硫、脱硝、废水处理,污染源在线监测等领域引入第三方运营,政府购买环境服务[    1.政府购买环境服务是政府以签订合同的形式委托第三方治污企业治理其区域范围内的某项环境污染问题或者针对所有环境污染问题提供综合服务。

  2.企业购买环境服务则是排污企业以签订合同的形式委托第三方治污企业治理其环境污染问题。]和企业购买环境服务[]逐步得到认同,第三方治理市场正在逐步发育。

  (一)在环境公用设施方面

  我省城市环境公用设施(污水和垃圾处理等)引入第三方投资、建设、运营起步于上世纪九十年代。截至2014年底,全省建有241座污水处理厂(城市201座、村镇40座),日处理能力873万吨,总投资140亿元。其中33%采取BOT、TOT、托管等第三方投资、建设、运营模式。全省生活垃圾处理场148座(卫生填埋场136座、生物处理场4座、垃圾发电厂8座),日处理能力36856吨。其中一小部分采取第三方投资、建设、运营模式。从目前情况看,我省城市环境公用设施引入第三方,主要集中于城市污水末端处理(污水厂),且占比不大,在垃圾处理等其它领域份额较小,引入第三方治理市场空间很大。

  调研发现,环境公用设施引入第三方,在拓宽融资渠道、提升专业化治污水平等方面,已经显现积极效应。唐山城市排水有限公司作为自负盈亏的企业,采用PPP合作模式,建设、运营污水处理项目7个,涉及污水处理能力28万吨/日,运营服务费收入满足正常运行需求。高阳县为破解纺织印染企业废水处理难题,吸引民间资本5亿多元建设运营20万吨级污水处理厂,使全县生活污水和印染企业废水实现了集中处理。高邑、任县等县(市)则通过政府购买服务的方式,与企业合作启动农村垃圾保洁清运,改变农村卫生面貌。特别是高邑县农村垃圾实施收费(每人每年1元起步),政府部门负责垃圾收集,将垃圾转运和终端处理等环节推向市场,实现县域城乡垃圾处理一体化、全覆盖。

  (二)在工业园区方面

  截至2014年底,我省共有省以上经济技术开发区210家。其中,国家级经济技术开发区6家、省级经济技术开发区204家。除此之外,还建有部分县级工业聚集区。近年,我省大力推动县域工业进园区,致使工业污染聚集,产业园区普遍存在较大的环境治理压力。一是基础设施前期投入不足,后期维护续建不够,导致污染处置无序。尤其是县级园区,给排水管网配套设计标准低,集中供热、供汽、供水等设施缺乏,污水、固体废物处理能力弱等现象严重。二是招商企业入园门槛低,企业排污种类复杂,污染物处置技术、处置设备不配套,污染效应倍增。以沙河玻璃工业园区为例,单个企业排放基本达标,但因众多企业聚集,整个园区大气质量仍排名靠后。不少工业园区的污染已成为县域污染的“重灾区”。三是监管机构薄弱,处置技术能力不足,偷排时常发生。一些县环境监管机构常设公务员编制不足10人,而园区监管专业技术人员更为匮乏,检测仪器落后。园区监管能力、方式的薄弱,与园区治污的紧迫艰巨形成巨大反差。在园区人力、财力、资源等均捉襟见肘的情况下,用常规治理办法不足以解决现有工业园区的污染问题。

  工业园区污染治理兼有环境公用设施和工业企业两方面特性。目前,我省仅个别园区的部分环节(如污水处理)引入了第三方治理,而园区区域污染整体治理引入第三方则刚刚起步,比如,衡水工业新区循环经济园区采取区域整体打捆方式与第三方合作治污。该园区成立于2006年,是以盐化工产业为主的省级工业园区,现有49家企业。2015 年初,管委会将园区的水、气、固体废物治理等整体打捆,引入湖南凯天环保科技股份有限公司实施第三方治理。凯天公司承担污水厂改造、企业污水监测、废气排放治理、固体废物处理等。5月份,合作双方对园区化工污水实行“一厂一管”的管网改造,着力破解工业污水源头治理和监管难题。

  (三)在重点行业方面

  受我省产业结构偏重等因素影响,2014年,河北省万元生产总值能耗2.06 t标准煤,比全国平均水平高30.4%,能源、原材料消耗占企业产成品成本近70%,主要污染物二氧化硫、烟尘、粉尘、氨氮排放总量位列全国前三位。由于投资巨大、运营成本高等因素,在以往工业污染实施“谁污染,谁治理”的背景下,电力行业脱硫、脱硝、除尘等污染治理一般由生产企业完成,已试行多年的特许经营、BOT、委托运营等第三方治理试点基本上由行业内环保公司负责,社会化环保企业很难争取到该部分业务。钢铁、水泥、玻璃行业的一般污染物(如工业废水、粉尘等)主要由企业自行治理;有少数新上的工业项目以及污染监测环节引入了BOT、委托运营等第三方治理模式。近来由于实施新环保法,工业企业第三方治理案例增多。

  综上所述,我省环境污染第三方治理市场尚在发育中,发展潜力大,面临机遇,同时,也存在着挑战。

  二、环境污染引入第三方治理的主要障碍

  党的十八届三中全会提出推行环境污染第三方治理,去年底,国务院就此出台了文件。由谁污染谁治理到第三方治理,由政府包揽到环境公用设施市场化,是一项涉及思想观念和体制机制的重大变革。调研发现,在推进第三方治理中仍存在以下障碍:

  (一)受传统思想束缚,政府固守习惯做法包揽过多

  固守传统思维方式和习惯做法。多年来,环境公用设施投资、建设、运营单靠财政出资,由政府包揽,投资渠道狭窄,供给不足,难以满足日益增长的环境需求。在运营方面则靠设立事业单位,人浮于事,效率低下。污水处理厂由第三方运营,四十人即可完成的工作,而事业单位有的多达一百一二十人,人员臃肿,财政包袱沉重。农村垃圾收集处理困难重重,工业园区污染治理矛盾凸显,某种程度上也反映了政府过多包揽思路的局限和窘境。

  政府与第三方合作不对等。政府在与第三方合作中没有摆正角色,不愿充当平等的合作伙伴,反而习惯于以权压人,造成第三方治理企业不愿同政府合作。许多企业尖锐指出:“政府就是问题。企业与企业之间好说话,而与政府合作双方不对等,难打交道。”如某县污水处理厂曾是我省第一批实施BOT模式的项目,但在具体运作中,由于政府诚信缺失,不履行合作伙伴应尽义务,反而依靠权势长期拖欠运营费,加上进水超标扯皮等原因,导致先后两家第三方运营企业中途退出。不摆脱政府过多包揽观念的羁绊,第三方治理就难以迈出前进的步伐。

  (二)市场机制不健全,监管等方面存在疏漏

  第三方治理缺乏配套法律法规。政府与企业之间、企业与企业之间,普遍存在环境责任边界不清,合同不规范,排污方与治污方扯皮现象;以往的事业性收费与市场化投资回报机制不衔接,污水收费有的县过低(仅0.3元/吨),而农村垃圾则基本不收费,导致财政负担重,拖欠支付第三方治理费用;环保项目投资回报期长,不定因素多、风险大。第三方环境治理市场秩序不良、信息不对称,部分企业以降低环境治理标准为代价,刻意压低价格以抢占市场,扰乱和破坏行业秩序,导致恶性竞争。政府守法诚信意识、排污企业赢利状况直接决定第三方治理企业投资风险和经营收益。第三方治理企业普遍担心一旦遇到排污企业破产倒闭、政府换届等问题,后续费用难以保障。

  监管疏漏,难除偷排偷放痼疾。我省重点污染源自动监控的前端设备一直由企业投资建设,品牌繁杂达60余个,且品质参差不齐,部分设备老化,缺乏定期维护,不能正常运行,自动监控数据失真。这种企业自我投资、自我监控的模式,为部分企业规避检查、靠偷排偷放谋利提供了条件,扰乱了市场公平竞争,损害了守法排污企业和治理企业治污积极性。许多企业反映,有效杜绝偷排偷放是第三方治理市场发育的基础和底线。这条底线守不住,建立第三方市场就无从谈起。

  (三)环保产业基础薄弱,扶持措施落实不到位

  国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见(国办发〔2014〕69号)指出,第三方治理是推进环保设施建设和运营专业化、产业化的重要途径,是促进环境服务业发展的有效措施。随着“水十条”的落地以及“气十条”、“土十条”的酝酿,市场需求在日趋严厉的法律倒逼下,环保产业特别是环境服务业将迎来前所未有的发展高潮。

  2013年,全国环保行业营业收入约3.5万亿元,年复合增长率达到30%。其中,水处理市场占整个环保产业的40%左右,大气占比30%,固废占比10%。到2015年底,预计环保行业产值将达GDP的7%-8%,总产值约4.5万亿元。其中,环保服务业产值超过5000亿元,城镇污水垃圾、脱硫脱硝设施可超过8000亿元。2011年,我省环保产业企业1040家,年收入200万元以上的企业 558家,环保产品产值 553.14亿元。主要集中在资源循环利用、环保产品生产以及环保服务,以资源循环利用的产值最高,达到环保产业总产值的40%以上。特别是在2014年我省环保产业增速达到18.8%,高于GDP增速12.3个百分点。但是,在京津冀协同发展、大气污染防治、产业转型升级带来的难得机遇期,我省环保产业总量小,在国民经济中占比低,要真正使机遇变现实、需求变产业,尚有许多问题亟待解决。一是我省环保产业无论在发展速度、总体规模还是内部结构上,与广东、湖南等先进省市相比都存在较大差距,尤其是综合性环境服务商少,环境服务业薄弱,其占环保产业的比重仅为11%(发达国家环境服务业占环保产业的比重一般为50%-60%)。二是企业规模偏小,竞争能力弱,本地市场占有率不高,更缺乏域外市场开拓能力。如沙河玻璃企业去年环保投入15亿元,业务基本被外省企业包揽。三是省内多数环保企业没有核心技术,产品同质同类问题突出,而高端、高利润的成套设备、大型装备等市场基本被省外产品占领,我省企业只能做相关配套、辅助设备,处于被动地位。

  调研发现,我省环保产业发展长期处于自发状态,近年虽将环保产业作为了成长性好的战略性新兴产业加以扶持,省政府还出台了十条措施,但仍存在工作衔接不够,落实不到位等现象,与环保产业作为战略性新兴产业的地位不相吻合。我省环保产业政策由发改、工信、环保、住建等部门分头管理,目前对环保产业统计权威数据缺乏。省统计局以往无环保产业统计,其它各口统计口径不一,时限不同,权威数据不知找谁,环保产业发展监测缺乏数据支撑。同时,扶持环保产业的责任有些环节不明确,省级掌控的环保产业扶持资金分散,主要分布于发改、环保、住建、工信、国土、农业、科技等多个厅局,各厅局内又由多个处室分头管理,众多口对下,总规模虽然不小,但呈碎片化,缺乏整体合力,扶持效益难以彰显。

  三、环境污染引入第三方治理的对策建议

  我省作为工业和排污大省,需要切实解放思想,加强顶层设计,节约能源、减少有害物质排放,将推进第三方治理纳入“十三五”环境污染治理专项规划,全面推进环境公用设施投资运营市场化,突破工业园区引入第三方治理模式,激励重点行业企业引入第三方治理,处理好政府、排污企业、治污企业之间的关系,明确权责,加强监管,优化市场法制环境,完善有关配套政策,在第三方治理得到大发展的同时,做大做强环保产业,使环境面貌得到显著改善。近日,省政府已出台《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》,应抓好落实。同时,针对上述问题,再提出以下建议:

  (一)放开环境公用设施第三方治理市场,提高环境公共产品供给与服务水平

  1.摆脱政府过多包揽的观念。在城镇污水、垃圾、集中供热、河道整治、农村生态综合整治、土壤修复、污染源在线监测等环境公用设施领域吸引社会资本进入,有序稳步推行第三方治理。同时,因地制宜借鉴推广高邑县经验,破解农村垃圾收集处理难题。

  2.改革公共设施项目的管理体制。按照财政部《政府购买服务管理办法(暂行)》要求,政府购买公共服务与事业单位改革相结合,推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化,借鉴唐山城市排水有限公司经验,推进有条件的事业单位转为企业或社会组织。

  3.完善公共事业收费定价机制。依据财政部等新发布的《污水处理费征收使用管理办法》,按照“污染者付费“和“覆盖成本并合理盈利”的原则,兼顾公共利益与投资收益,完善污水处理收费政策。逐步实行农村垃圾收费。建立健全污水垃圾资源化利用的价格政策。改进收费方式,专款专用。

  (二)组织实施园区治污攻坚行动,开展区域整体治污示范

  4. 倡导区域治污整体推进。建议省委、省政府作出专项部署,实施工业园区污染治理三年攻坚行动计划,将工业园区作为环境污染第三方治理的重点领域整体、连片治理,破解园区治污难题。

  引进省外或培育省内的综合性环境服务商,协力园区治污。提升省域现有园区环境公用基础设施配套水平,重点排查现有园区给排水管网配套覆盖率、设计水平,污水、工业废弃物处理工艺、处理能力,入园工业企业排放达标率等。利用三年时间,将我省问题突出的工业园区普遍整治一遍,达到:①环境公用设施配套到位,包括集中供水(关闭自备井)、集中供热、集中供气,排水管网提高标准,实现雨污分流等。②对工业污水实行“一厂一管”的管网改造,实现溯源监管。③各企业污染(点源)治理工艺合理有效,污水处理和固体废弃物处理等综合治污设施运行达标。④监管力量和监控方式得力,在线监测网可靠,偷排现象得到有效防治。⑤创新区域第三方治理模式,形成边界明晰、诚信规范、较为成熟的第三方治理市场业态。各级财政要安排专项资金对工业园区污染治理攻坚予以支持。

  5.将衡水工业新区循环经济园区作为工业园区治污示范区。在引进第三方整体打捆推进园区污染治理方面率先探索。省、市有关部门要加强指导,给予政策和资金扶持。

  (三)建立第三方环境监测服务体系,堵塞偷排偷放漏洞

  6.下决心筑牢治污底线,由政府出资安装污染源在线监测装置。考虑到资金量较大,首先从重点企业和工业园区做起,逐步改变由排污企业为污染源在线监测装置主体地位现状,加强对污染治理设施及排污口实时监控,加大对违法排污的查处力度,使偷排偷放得到有效遏制,调动市场主体治污积极性。

  7.制订出台《政府向社会购买环境监测服务的指导意见》乃至《政府购买环境公共服务的指导意见》,统一实施由政府出资购买第三方监测服务。加大专项资金对环保监控体系的支持力度,发挥现代科技手段在环境执法监管中的作用,引入第三方环境合同监测服务,完善智慧环保、大数据应用体系建设,扶持我省河北先河环保等一批有实力的环保企业进入环境监测服务的投资、运营领域,在强化科技手段在环境管理中应用的同时,扶持企业做大做强。

  (四)优化市场法制环境,促进第三方市场健康发展

  8.制定城市排水与污水处理、生活垃圾分类与处理条例等行政法规,制订工业园区污染治理的规章,促进环境公用设施开放。由发改委牵头研究制定绿色生产认证、绿色价格补贴政策,对超低排放企业实施奖励。

  9.鼓励银行业金融机构创新金融产品和服务。开展节能环保信贷资产证券化,研究推荐能效贷款、绿色金融租赁、碳金融产品、节能减排收益权和排污权质押融资。鼓励保险公司开发相关环境保险产品,引导高污染、高环境风险企业投保。

  10.加强对第三方治理中各方法律责任的研究和规范。政府与企业之间、企业与企业之间,都要依照法律、合同履行各自责任、义务,保护其合法权益。开展环保服务业信用等级评价,加强行业自律,扶优汰劣,规范市场秩序。考虑到第三方治理尚属新事物,建议省有关部门总结、发布一些成熟的第三方治理案例和合同文本,供各地借鉴。

  (五)强化无缝衔接责任落实,做大做强我省环保产业

  11.“十三五”期间继续把环保产业作为战略性新兴产业大力扶持。实施环境污染第三方治理,为环保产业的发展提供了难得的机遇,省应进一步明确各部门在环保产业发展中的职责范围,做到无缝衔接。尽快建立规范统一的环保产业数据统计、发布制度。适当整合财政资源,探索设立环境保护基础设施和公用事业特许经营引导基金,重点扶持一批成长性好的环保企业。

  12.支持河北钢铁、建投以及水泥、玻璃、煤化工等行业中环境污染治理经验丰富、成效显著的大中型企业集团剥离相关业务,引进战略投资者成立专业环保股份公司,为同行业企业提供高水平的第三方治理服务。

  13.扶持壮大环保产业联盟,集团化推进。借鉴北京环保产业联盟推进模式,引导大气污染防治、水资源保护与治理、清洁能源使用、土壤修复与治理、产业节能技术开发与应用等领域现有环保行业龙头企业组建环保产业联盟,充分发挥各企业的专业优势,“抱团”取暖,集团化推进。

  14.发挥科研引领产业发展作用,组织重大治污科技攻关。调研发现,水泥窑可能取代填埋场,成为城乡垃圾的“终结者”,超低排放类技术开发项目也将对环境治理和环保产业发展有较大影响。建议将“水泥窑协同焚烧垃圾”以及玻璃行业超低排放、焦化行业超低排放技术攻关等作为省级重大科研攻关专项,纳入“十三五规划”,并加以扶持。